浅析工商执法及监管中的风险和防范
发布时间:2013-05-26      点击数:   字号: T | T
  随着我国法律制度的不断完善以及对工商执法行为监督力度的不断加强,工商机关及其工作人员的执法风险逐渐加大。近年来,工商系统内因执法过错行为被追究行政责任、因行政和廉政违法行为受到刑罚处罚的工商干部时有发生,情况令人担忧。随着社会主义市场经济法制化进程的推进,工商机关大力开展执法业务培训及法律法规的宣传工作,公民及法人的法律意识逐步提高,经营者的维权意识不断觉醒,工商干部的执法行为时刻在接受着监督和制约,工商干部在行政执法过程就产生了相应的执法风险。在推进工商法治化、科学化和规范化管理的进程中,规避和防范执法风险和廉政风险,是维护干部切身利益的需要,也是树立工商行政管理机关良好形象的需要。目前如何严格依法执法,同时强化执法人员风险防范意识,提高行政执法监管质量,已经成为新形势下工商行政机关必须重视并亟待解决的问题。

  一、执法风险的概念

  执法风险是指行政机关及其执法人员在行使执法权过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使执法监管职能失效,或在行使权利或履行职责的过程中,因故意或过失,侵犯了国家或工商行政管理相对人的合法权益,从而引发法律后果,需要承担行政、民事、刑事等相应法律责任的各种危险因素的总称。

  二、监管执法的风险

  (一)  内部监管及执法造成的风险成因

  执法风险来自于两类因素,一是主观故意,主要表现在一些行政执法人员依法行政的意识淡薄,不严于律己,执法不公,执法腐败,以权谋私,这类风险“险”在明处,是相对好控制的;例如目前,有相当一部分工商执法人员,对依法行政缺乏全面深入的理解,思维方式落后于时代要求,法律意识跟不上形势的发展,认为依法行政就是针对管理者而言,而忽略了自身的法律意识的提高,直接引发执法、监督管理风险,主要表现在:一是执法人员业务不熟,违反法定程序。部分执法人员不思进取,得过且过,不深入学习和钻研执法业务,不懂装懂,凭感觉、凭经验执法而造成执法错误。二是执法人员对工商执法监管及相关法律的理解有偏差,执法质量不高。如制作执法文书不严谨、不规范,使用文书或引用法律条文错误,执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等,给司法机关追究责任留以口实。三是侥幸心理导致风险。许多执法监管人员明知程序不到位、操作不合法,仍我行我素,不加纠正,以为以前都没事,别人都没事,自己也不会有事。最典型的就是在进行执法检查办案或送达处罚文书时,因熟人熟脸而不出示执法检查证;现场笔录不及时、证据保留不完整;一人前往或告知文书送达走过场、强制措施不当以及不按程序举行听证或未完整地告知救济权利等等。这些不规范行为往往使经营者的利益受到损害或使其感觉受到了损害,由此提起行政复议或行政诉讼,工商机关将可能承担执法决定被撤销或变更,对企业或个体工商户进行行政赔偿等不良后果,其直接责任人员也可能被追究行政责任甚至刑事责任。四是执法监管人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊带来的风险。如一是对关系人监管不力、松弛;二是对发现的违法行为睁一只眼闭一只眼不及时处理;三是对人情案不事实求是过分就低,引发腐败恶性循环等。

  另一类是非主观行为,是各种客观因素致使执法监管中在不知不觉中出现的,容易受到忽视,往往是出了问题自己根本就不知道,是相对不好控制的。例如一方面业务学习不够,工作不严谨,监管执法中出现问题造成严重后果认识不足,只要在执法中有一程序疏忽或在办案中一个文字的出错就会使你或政府走上被告席严重的还会触犯刑罚;另一方面就是在日常监督管理中由于种种原因造成监管不到位,如像“三合一”厂房、娱乐场所等安全生产问题或食品安全问题等未按规定、时限要求进行巡查;发现问题未及时督促纠正或不及时上报;监管文书不及时发放或保管不力;巡查录入不完整、不及时等等原因,有朝一日出现突发事件,无论是谁追究起责任来都脱不了干系都有可能被追究责任,执法风险可想而知。

  (二)外部环境存在风险诱因 一是形势发展增加执法风险。生产经营方式日新月异,日益复杂化,经营者的违法行为形式多样、手段翻新、日趋隐蔽化,这些都增加了工商执法部门日常监控、执法检查的难度,增大了执法风险。二是外界对工商行政管理工作的熟悉度和关注度增强考验着执法水平。随着社会政治、经济的发展和社会法制的完善,广大经营者的维权意识增强,越来越注重用法律维护自己的权益,工商执法人员任何损害经营者正当权益的执法行为都可能引发行政诉讼,而且败诉率极高。同时,各级党委政府对工商工作的要求越来越高,检察机关和纪检部门对工商行业的熟悉程度、关注程度也越来越高。工商管理工作任务重、责任大、矛盾多,现己成为一个高风险职业。三是地方政府行为增加政策风险。一些地方政府为促进当地经济发展,加大招商引资力度,替企业说情,致使政策优惠再优惠,材料简便再简便,政策风险却由工商部门独自承担。

  

  (三)人员行为上引发的风险。主要表现为监管执法人员利用职务上的便利,收受或者索取管理相对人财物或者谋取其他不正当利益,或者滥用职权,故意刁难管理相对人;罚没物品私自放行、变卖给当事人或该销毁未销毁等,廉政防范意识不强而造成的渎职失职、贪污腐败行为,从而面临的行政或刑事处罚等风险。

  三、执法风险防范的措施

  古人云“凡事预则立,不预则废”。针对工商执法风险这一广泛存在的普遍性问题,结合我国国情,可采取以下措施进行有效防范。

  (一)及时掌握和贯彻法律法规及规范性文件完成职能转变

  20089月停征“两费”后,工商职能就从收费办案向监管执法转变,我们的工作人员就必须从旧体制中走出来,及时认真学习贯彻总局、省局出台的《国家工商局关于在市场监管工作中推行市场巡查制的通知》、《关于进一步加强和改进工商所工作的意见》、《福建省工商局关于进一步加强和改进工商所市场巡查工作的意见》,《福建省工商局关于印发企业信用监督管理办法的通知》等一系列文件精神,从而努力全面做到“三懂五会”即懂服务、懂监管、懂执法;会巡查、会办案、会办照、会调解、会指导。只有这样才能更好地规避工作中风险。

  (二)思想上要高度认识

  工商干部只有通过学法用法,不断提高自身的法律素质,才能学会运用法律手段,正确处理工商监督执法工作中的各种矛盾和问题,从而依法维护经济经营秩序。首先领导干部思想上要有所认识,学法用法必须从实际出发,务求实效,具体做到内容实、措施硬、考核严。通过这三点增强学法的压力感,提高干部学法用法自觉性。其次工商干部学法用法应坚持做到“三个结合”。即:学法用法与依法监管相结合,学法用法与推动执法相结合,学法用法与依法解决问题相结合。同时工商行政管理机关要强化对执法人员的“法治”教育和“执法风险”的警示教育,不断强化执法人员的“法治”观念,提高依法行政意识,自觉地学法、遵法、守法,让“法”深入人心,克服执法上的侥幸和麻痹心理。

  (三)加强工商执法队伍建设,提高执法人员素质和水平

  加强对执法人员职业道德教育,加强对工商法律法规、政策、业务知识和微机技能知识的培训,增强识别风险、规避风险、化解风险、防御风险的意识,实行执法人员资格管理制度,建立执法能力培训制度,增强人员抗风险能力。通过廉政谈话、警示教育等方式,促使行使高风险权力的重点岗位责任人筑牢拒腐防变的思想堤坝。

  (四)健全工商执法风险防范机制

  一是开展风险警示教育,引导工商干部树立风险意识,科学评估岗位风险,合理配置人力资源,实行岗位风险分类管理。二是工商机关要制定一些规范性制度,统一标准,让干部在执法时能依法有理有据操作。在制定内部规章制度时,要经过认真的研究、充分的论证,切实注意对干部的法律保护。三是建立环环相扣的岗责体系,明确每个执法人员的执法职责和工作任务,要求执法人员针对岗位职责学习如何防范执法风险,把风险控制在最低范围内。四是成立防范执法风险工作小组。加强对工商政策法规的研究,减少制度性风险。对执法事项进行统一,确保程序规范、主体明确、依据充分,适用准确。五是建立重大执法事项汇报制度,做到执法过程公开、结果公开。六是加强对日常执法监管事项的适时提醒和定期督查,防止执法滞后和不规范带来的执法隐患。七是有针对性地进行专项执法检查,加强对日常执法行为的风险评估。八是与检察院、法院等部门联系,为干部长期开设法律课堂,结合开展预防职务犯罪警示教育,引导执法人员清醒认识新形势下的执法环境,做到警钟长鸣,防微杜渐。九是建立内部考评与外部评价、日常考核与集中考核、专项考核与临时考核相结合的风险考核管理机制,采取完善考核指标,实现对执法全过程、全方位的监督制约,努力抵制执法风险。

  (五)实行权力制约,强化内外监督

  一是对执法权进行全面梳理,逐项确认权力行使的依据、程序、时限以及相应责任,减少非法定的和不必要的审批环节,建立起职权明晰、责任明确,相互制约、相互协调的权力制衡机制。二是阳光办照,严格执行办照公开制度,提高权力运行的透明度和公信力。三是提高信息化监控。充分依托信用监督管理系统等信息化手段开展监督执法活动,实现实时监督、控制和综合分析,做到权力行使的全过程可查可控。四是加强外部监督。通过互联网开通的设立政务公开栏,设立网上举报箱,设立网上征求意见箱,要求工商管理人员进入企业、个体发放监督跟踪卡,邀请社会成员开展明察暗访工作,定期开展述职述廉,召开义务监督员会议等等。通过采取一系列有效措施,切实提高监督实效。

  (六)推进部门协作,构筑执法风险防护网

  一是做好行政协调,力求地方政府大力支持,通过积极向党政领导汇报工作的方式,争取地方政府对工商执法工作的理解和支持。二是加强与职能部门和相关单位的沟通、联系,形成执法合力。采用定期召开联席会议或监管执法反馈意见会的形式,将工商机关执法情况进行通报,以促进这些部门对工商管理的主动性、积极性的提高,进一步协助工商机关化解可能出现的执法风险。三是加强与公检法、纪检监察等部门的联系,建立经常性的工作联系机制,定期通报执法情况,发现问题共同研究、协商解决,有效预防执法风险。四是除了向经营者宣传工商政策、规范经营外,还要向经营者宣传其拥有的权利和应尽的义务,做到在执法中服务,在服务中执法,使工商管理部门与经营者在法律关系上取得双赢,在理解与和谐的氛围中,化解工商执法风险。

  工商执法风险是一个历久弥新的课题,随着“依法治国”、“依法经营”的推进和经营者法治意识的增强,这一问题将会越来越体现出其重要性。

  ( 作者单位:莆田市城厢区工商局 )

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