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浅议基层工商执法监管的现状与对策
发布时间:2013-03-14 信息来源: 点击数: 字号:T | T

浅议基层工商执法监管的现状与对策

谢  启 应

内容提要:工商行政执法监管在社会主义市场经济发展中有着重要的作用。随着经济社会的发展,基层工商执法监管点多面广,加上受到基层执法人员业务素质、执法观念以及基层执法环境的制约,基层工商执法监管效能还有待提高。本文从基层工商整体执法监管水平及执法监管环境两个方面分析当前基层工商执法监管的现状,并从提高行政执法人员的素质、加强工商行政管理的法制建设、完善工商行政执法的监督机制三个方面提出解决当前执法监管问题的对策。

关键词:执法监管 现状 对策 法制建设

 

行政执法是管理国家事务的主要方式,是社会主义法制的中心环节,是实现管理目标的重要手段。工商行政管理机关作为代表国家主管市场监督管理和行政执法的机关,通过对市场主体的准入行为、市场交易和竞争行为、市场退出行为的监管,有效地发挥了工商行政管理职能,实现了国家的宏观调控政策,保证了经济发展方向,维护了安全稳定和谐的消费经营环境。但是随着社会主义市场经济的发展,工商行政管理部门,由于所担负的职能点多面广,特别在基层工商行政执法监管实践中,仍然存在着一些矛盾和问题。

一、基层工商执法监管的现状分析

()基层工商整体执法监管水平亟待提高

1、执法人员整体素质有待提高。工商行政管理工作具有广泛性、综合性以及很强的专业性,特别是随着信息化水平的迅速提升、计算机的广泛应用,社会各方面都增加了科技含量,违法经营也呈现出新型化的趋势,如网络传销、股权传销、连锁经营假冒伪劣商品等。这就从客观上给工商行政执法人员增加了查处的难度。因此作为一名工商行政执法监管人员,就必须一专多能,既要熟知工商行政管理法律法规,又要熟悉法学基础理论、民法、刑法等综合性法律知识;既要掌握市场经济规律,又要密切把握新形势、储备新知识,还要能够运用先进的办公设备,采用科学的管理方法,监管新的领域。目前,我们工商行政执法人员的整体素质与上述要求尚有差距,主要表现为一些执法人员不熟悉法律法规,不懂得办案程序,不注重掌握办案技巧,不具备调查取证、查阅帐簿等专业知识,甚至有相当一部分一线执法人员,不懂得案管系统的操作,因此提升全员素质迫在眉睫。

2、在依法治国方略中,有法必依有重要作用。但是在执法实践中,基层执法人员由于受到怕麻烦、怕问责、讲人情、轻法理思想的影响,往往“有法不依”。具体表现为三种现象:

一是“重罚轻纠”现象。一些基层工商人员在执法办案时,只注重对当事人罚款,而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度不够,虽然有些地方也在市场中推行了“警示预警”制度,但在实践中,这种制度没能被很好的贯彻,这在执法中就走进了“重罚轻纠”的误区。具体表现形式有:(1)只罚不纠。即对市场上销售假冒伪劣商品的行为只罚款,对已售出的存在严重隐患的产品不认真追查;(2)罚款放行。对查获的不合格产品或国家规定的违禁物品,违反法律、法规的规定,采取罚款放行的错误做法。(3)只打不追。一些基层工商只对查到的问题进行处理,而没有透过表面现象追查背后存在的隐患问题。(4)手段单一。部分基层执法人员对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则领会不深,处罚决定书的处罚条款往往只有罚款一项,少有运用警告、通报批评、限期改正、责令停业整顿等措施,致使某些违法人员误认为执法机关只要罚款,不管纠正。

二是“重实体、轻程序”现象。长期以来,有部分执法人员凭经验办事,认为程序问题是工作上的步骤和方法的问题,只要实体上合法,程序上无所谓;还有的人认为,即使程序错了,也不影响案件的定性和处罚。但是许多行政处罚案件被诉到人民法院之后,往往是因为程序不合法而被撤销,因此,程序合法绝对不能丢。这些轻程序的人员在工作中常有以下表现:(1)随意简化程序。其一,将一般程序案件作简易程序案件处理。简易程序只适用于罚款和警告两类,而且罚款的幅度法律也有明确规定,但在基层执法实践中,有的执法人员将没收财物、停业整顿的案件作为简易程序案件,有的将罚款几千元的案件也以简易程序处理,一味图简单省事。其二,任意简化某个程序中的某些环节。如在调查案件中,有的执法人员不向当事人出示执法证件,有的甚至不着制式服装,给被调查者留下了违章调查的“把柄”。在处罚当中,“先处罚,后告知”或“处罚、告知”同时下达,这样的情况屡有发生,即违法乱纪违反处罚程序,又给工作造成被动。[1]2)有意规避法定程序。其一,对行政处罚案件进行变通处理来规避法定程序。一些被处罚的当事人为了自身利益和声誉,要求工商部门不要下处罚决定,自己以变通的方法交罚没款,如交赞助费,这样既可以将不计入成本的罚款变为计入成本的各项费用逃避税收,又可以抓住工商部门的把柄,牵制工商部门以后对自己的查处。其二,执法人员主动与当事人协商来规避法律。少数基层工商鉴于当地执法环境,来自社会各方面的压力很大,一些执法人员为了尽快结案、息事宁人,就主动和当事人协商行政处罚的种类和幅度,只要谈妥,就凭当事人的认识材料处罚。但这种行政处罚只要当事人提起复议或诉讼,工商部门将必败无疑。(3)故意违反法定程序。这些程序包括回避程序、调查程序、告知程序、时效程序等。有利害关系的不回避、进行调查时不亮证、勘验后不请鉴证人签名、符合听证条件的不告知听证权、采取先行登记保存超时限,这些问题许多执法人员觉得无关紧要,但在诉讼中往往就是这些小细节成为工商部门的死穴,只要当事人诉诸法律,工商部门极有可能“吃官司”。

三是“重证据、轻规范”现象。目前不少工商行政管理执法人员法学功底不扎实,难以适应新形式下的执法和办案工作,适用法律随心所欲,不知所以然。在法律适用上,知道特别规定优于普通规定,但不知道这一原则只适用于同一机关制定的法,而且特别规定出台的时间必须晚于一般规定;知道新的规定优于旧的规定,但不知道如果新的规定是一般规定,而旧的规定是特别规定就不能简单适用这一原则,不能确定时,应按《立法法》第85条和86条执行;知道“上位法优于下位法”,但不知道这一原则适用的无条件性。当然,当下位法和上位法一致时可以使用下位法,但是使用上位法可以减少许多麻烦,适用下位法,当事人经常会提出异议,一旦进入复议、诉讼程序还要先证明与上位法相同,而如果直接适用上位法就可免去类似的麻烦。此外,即使适用同一部法律时,某些执法人员对于应该适用哪一条也模糊不清,有些执法人员使用的条款竟然与案件风马牛不相及。同时,一些工商法律文书的制作在操作中也不够规范,主要有以下问题:1、有的文书执法人员不签名;2、有的案件当事人在文书上不签字或代签字,而不说明原因;3、有的询问笔录修改过后不要求当事人签名或者摁手印确认;4、收集的证据没有提供人签字,证据来源不清;5、现场检查笔录和询问笔录内容过于简单,不反映违法事实的时间、地点和违法现场涉案物品的数量、质量、外部特征和状态;6、该提取的重要证据不及时提取,到需要的时候导致证据消失而无法提取;7、复议期间和复议机关交代不正确。

(二)基层执法监管环境亟待改善

1、地方行政干预多。工商行政管理体制改革后,省以下工商机关虽然实现了垂直管理,然而工商执法与地方经济利益之间的矛盾在所难免。“要规范还是要发展”、“重服务还是重管理”,如何处理好服务企业、优化环境与强化监管执法力度之间的矛盾,基层工商执法人员左右为难。工商行政执法往往在面对“促进地方经济发展”这个“软屏障”时,冲不破人情网、跳不出地方保护主义的怪圈。究其原因,主要是因为一些地方政府和部门从本地区、本部门的利益出发,对法治建设的重要性、紧迫性缺乏应有的认识,缺乏依法行政的自觉性,从而导致个别地方政府将行政执法与经济发展软环境对立起来,要求众多执法部门,尤其工商、质检等行政执法机关对纳税大户和骨干企业放宽执法尺度,甚至下发文件,明确要求禁止到这些企业检查,需要检查必须征得当地纪律检查部门的许可,给正常执法工作增加了难度和深度。

2、部门职责交叉多。工商部门与许多专职执法机关,如质检、卫生、药检等部门职能重叠,执法范围模糊不清,常常出现某些领域的交叉执法、重复执法或监管的盲区和空白地带,出现互相推诿扯皮现象。这种不可避免的职能交叉、政出多门、权力之争有时会造成经营者无所适从,负担过重;有时又为违法违规者提供了可乘之机,使之堂而皇之的打起了“擦边球”,政府的相关执法部门不能实现各司其职,各负其责的正常执法状态。

3、执法监管死角多。基层工商管辖的区域一般在农村,随着农村购买力的旺盛,在城区监管较严的情况下,违法分子纷纷将大批假冒伪劣产品从城市向农村进军,发生在农村的违法案件逐渐增多。而根据目前基层工商的职权,许多案件不能处理或处理的力度明显不足。相对于城区来讲,农村经营者的法律意识相对较差,各种违法行为相对较多,对抗检查的心理较强,过激行为也较多,查处难度较大。农民的法律意识不强,缺乏举报违法行为的主动性和责任性,自我保护意识薄弱,普遍存在事不关己高高挂起或认为就是几元钱何必去较真的思想,既让违法者有机可乘,客观上纵容和助长了各种违法经营行为的产生和蔓延,又影响了工商机关对各种违法行为的查处。例如,执法人员在检查经销假烟的商店时,围观的农民就说,假烟便宜,又不会吃死人,查它干什么。在这样的环境中执法,难度是可以想象的。

4、执法力度弱化多

在行政执法中,由于各方面的原因影响,使执法的力度远不及法律规定应当有的程度。比如由于裁定不当,处罚略轻,造成执法不严,执法弱化。这一方面表现比较明显的是无照经营者有增无减。按《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款的规定“对于无照经营行为,由工商行政管理部门依法予以取缔,没收非法所得;触犯刑律的,依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,并处2万元以下的罚款;无照经营行为规模较大、社会危害严重的,并处2万元以上20万元以下的罚款;无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的,没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物,并处5万元以上50万元以下的罚款”。[2]但是在实际情况下,对无照经营行为,工商机关大多是对当事人处以小额罚款了事,处罚幅度较轻,在取缔方式上,虽然限期督促其办理营业执照,但这不是一个可行的取缔办法。致使当事人的违法行为一直在延续,影响了执法的严肃性,削弱了执法力度。

二、基层工商执法监管的对策研究

基于基层行政执法领域上述问题的存在,我们必须从自身实际出发,积极探寻有效措施,纠正不良倾向,破解问题和弊端,营造和谐稳定的执法监管氛围,提高执法实效。

(一)提高行政执法人员的素质

1、增强行政执法人员的依法行政意识。工商部门执法监管工作是工商工作的生命线,抓好执法监管工作,就抓住了工商工作的重点,而抓好执法人员的学习又是做好执法监管工作的关键,二者有机结合,就能取得业务工作和队伍建设的双丰收。[3]提高执法质量必须从抓政治教育,提高执法人员思想认识入手,增强执法人员的法治意识,把执法人员的思想行为统一到提高执法质量工作上来,充分利用执法人员集中学习和个人自学等有利时机,认真组织开展政治理论学习。要教育广大执法干部进一步认清执法办案是新形势下基层发挥市场监督管理职能的主要方式,执法水平的高低决定工商事业的兴衰成败;认清依法行政是当今时期对基层执法人员的基本要求,不能执法,不会办案将会落伍甚至被淘汰。要把工作重点从监管集贸市场转变到监管各类市场;从侧重于具体业务转变到运用法律和行政手段进行执法监管上来。

2、加强行政执法人员的业务培训,提高其业务素质。每年定期对执法人员开展法律、法规培训,如《民法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《公司法》、《行政强制法》等,使每个公务员明确行政行为的规范和行为法律后果,加强自身行为的能力。[4]定期不定期举办法律知识培训,特别是对国家新颁布实施的法律、法规及上级有关新的执法规定,要及时组织人员进行研究,编写教案,举办培训班,对全体执法办案人员进行培训,确保新法或新的执法规定得到及时正确的贯彻实施。针对个别工商人员在办理案件中,责任心不强,办案能力差,询问不到位,证据固定不及时,材料不规范等现状,从各单位办理的案件中,选出各类成功的案件和不成功的案件,组织执法人员进行案件评析,总结成功经验,吸取失败的教训。聘请检察院、法院等单位人员授课,以案析法,提高案件质量,让办案执法人员从中对照和检查自己存在的问题和不足,明确工作努力的方向。要对执法人员进行经常性的法律知识学习教育,通过不断学习和培训,使工商人员的法律意识、证据意识、程序意识和诉讼意识得到提高。建立科学合理的岗位培训制度,加强党风廉政建设和业务学习,让大家掌握现代办公技术,提高全员素质,保证执法质量。[5]

(二)加强工商行政管理法制建设

工商部门执法工作要从实际需要出发,以宪法和法律为依据,遵循立法的规定,符合国家改革、发展和稳定的决策,贯彻公开、公正、便民、利民的原则,坚持教育与处罚相结合,保护公民、法人和其他组织的合法权益。本着执法为民,群众至上的指导思想,从合法性、适用性、有效性等方面,对现有工商部门使用的法律法规进行认定,及时清理或提出废改立建议。[6]此外还要加强广大经营户的法制教育,营造有利于工商部门执法的大环境。工商部门在行政管理、打击处理违规违法等执法工作中也要注重法制宣传,增强全民的法制意识和提高法律素质,提高广大经营户遵守法律、依法办事的自觉性,在全社会形成学法、用法、护法的良好风气,使广大的经营户能够自觉地支持、配合执法,为工商部门执法工作创造良好的社会环境。

(三)完善工商行政执法的监督机制

监督应该是多方面全方位的,鉴于监督在行政执法中所具有的重要作用,应当建立完善的监督机制。要推行“内外结合、双向制约”的监督制约机制。“内外结合”即要搞好系统内部自我监督和社会监督两个方面。“双向制约”是上级对下级和下级对上级的双向监督和制约。[7]

1、加强工商部门内部制约机制。要加大纪检监察力度,各级工商行政管理机关要健全纪检监察机构,选配德才兼备、敢于工作的纪检监察干部,并实行下派一级,超越驻在单位,配置独立的办案装备,以法的形式固定纪检监察提前介入业务办案过程,对其实施监督。建立全方位的内部监督体系,充分发挥各个部门的监督职能,形成内部执法监督分工负责,相互配合的监督机制。内部要建立健全执法监督制约制度,尤其是从执法工作的规范上,对执法程序和实体予以监督。在实体监督中,重点监督执法人员,尤其是机关执法科室和基层所(]执法人员是否有行政越权,滥用职权或在实施行政处罚中有事实不清、定性不准、适用法律不当、不按程序处罚等行为,要通过核审、复议、组织听证等有效方式,审清其合理性、合法性。还要严格执行执法过错责任追究制,明确各执法单位和执法人员的分级负责制,使执法行为达到主体明确、责任落实、职权清晰、程序规范、监督有力、奖罚分明的要求,形成操作性强的责任追究制度。要加强系统内行政执法检查制度,定期不定期对系统行政执法情况进行监督落实,为正确执行各项法律、法规直到有效的保证作用,从而进一步推动全系统依法行政。

2、增加外部监督机制。除主动邀请人民监督员、人大代表、政协委员对执法工作监督外,还要邀请检察机关对年度内办理的案件进行监督,通过检察指导执法办案,突出执法监督,规范执法行为,提高执法质量。地方各级纪检、监察、检察机关对工商部门的监督不放松,形成对工商行政管理机关的立体监督,着重查处失职、渎职、瞒案不报、枉法裁决等违法违纪案件,构成犯罪的坚决追究刑事责任。

3、完善工商行政执法的事前事中事后监督,量化目标。在执法工作中,法规部门要提前介入重大案件进行指导,加强事前监督;通过案件建立台帐和法规审核把关,强化事中监督;通过执法质量检查、评议复核等,完善落实执法活动的事后监督,通过三环跟踪监督,使一线执法人员自觉养成良好的执法意识,提高办案质量。完善执法监督机制应当使执法责任制落到实处,按照工商部门执法责任制的规定,把执法责任目标量化,使执法责任落实到每个执法人员、每个单位及案件的每个环节,明确执法监督责任制。建立严密、规范的执法监督体系,并与队伍规范化管理有机结合,形成长效机制,才能进一步提高执法质量。

工商行政执法监管是随着时代的进步而发展,随着经济体制和法律体系的健全而完善的。我们相信,只要与时俱进,不断开拓创新,全面落实执法监管到位和职能到位,工商行政执法监管的局面必将会发生大的改观,为我国社会主义市场经济的良好运行做出新的贡献!

参考文献:

[1]《中国工商管理研究》2010年第7期;

[2]《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款

[3]《管理观察》2010年第30期;

[4]李家声《浅谈工商行政管理执法行为规范》;

[5]胡岁才《工商行政管理在维护市场经济秩序中的地位和作用》;

[6]张平波《论工商行政管理的服务职能》;

[7]《中国工商管理研究》2011年第12

 

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