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浅谈效能工商建设背景下系统化执法体系的建立
发布时间:2013-03-14 信息来源: 点击数: 字号:T | T

浅谈效能工商建设背景下系统化执法体系的建立

  蔡良军  叶长川

内容题要:市场监管和行政执法是工商行政管理职能的重要内容,工商行政管理的执法效能状况直接决定着其职能目标的实现程度。本文以效能工商建设为背景,以整体性治理理论为视角,从当前工商部门执法效能缺陷入手,就构建一个科学高效的系统化执法体系提出一些粗浅看法,以期有利于效能工商建设的进一步推进。

 

关键词:工商 执法 系统化 改革

 

市场监管和行政执法是工商机关根据市场监管本质和行业职能承担的重要使命。而工商行政执法是一项复杂的系统性整体工程,它由内部职能设置、行政权力划分、机构设置以及运行等一些各种相互联系和作用的要素所组成,并同社会经济、政治、文化的发展紧密相联。因此,建立一个科学合理的执法体系,是完成工商行政监管任务,提高行政执法质量,实现执法目标的前提条件。

一、当前工商行政执法效能状况

工商行政管理执法机关最近几年在行政执法效能建设上投入了很大的精力且取得了较大的成果,执法效能也有了很大提高,但如果以整体性治理视角进行分析,存在的问题也是显而易见的。整体性治理理论是由英国的佩里•希克斯于1997年率先提出,是针对公共管理碎片化带来的种种效能低下的现象,强调整合与协调的重要性,要求“从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合。”比照这一观点,我们可以看出,当前工商行政管理机关执法效能存在的主要问题表现在:

1.决策核心碎片化。整体性治理理论着力于政府组织内各部门之间的功能整合问题,而在这种包含多元的治理主体中,有一个总的决策核心起主导作用,但工商部门目前的执法体系缺乏有效的决策核心,没有自上而下建立完整的行政执法指挥体系,全局性统一指挥调度职能弱化,使行政执法力度不能得到明显加强。

2.执法主体碎片化。一是内部机构重叠,职能交叉,加之权责界定不明,缺乏统筹考量,各自相对独立运作,出现多头执法、职能交叉的现象。同时各工商局之间、工商局与工商所之间在执法资源的均衡配置以及执法的互动及联系配合上仍需磨合。二是相关职能部门执法管辖交叉、错位。工商部门与许多专业执法机构,如质监、卫生、商检等部门职能重叠,执法范围模糊不清,常常出现某些领域的交叉执法、重复执法或监管的盲区和空白。三是执法力量与市场监管需要相比,仍然显得相对薄弱,综合执法机构的编制人员还不能完全到位,削弱查办案件的人力和精力。

3.执法方式碎片化。一是“分割式”监管模式运用较为广泛。过分依赖突击性、专项性整治等“分割式”监管模式,这种模式表面轰轰烈烈,实则浪费大量人力物力财力,且不利于违法行为的防范和化解,造成市场监管活动缺乏连续性和稳定性、出现市场监管工作顾此失彼的现象。二是持续性监管较为无力。当前,相当部分违法行为屡查屡犯,其主要原因就是缺乏持续性监管,许多时候监管执法疲于应付,工作不够深入具体,存在监管不到位的情况。三是执法内容单一。由于执法人员习惯于传统的经验式监管手段,在发现和认定不正当竞争、垄断、商业欺诈等违法行为时难度较大,导致执法人员在监管过程中存在避重就轻的思想,普遍停留在查处无照经营、打击假冒伪劣等简单层面,执法力度不均衡,执法领域单一。

4.执法效果碎片化。一是不能正确认识执法是为了维护国家的法律尊严,维护公平竞争秩序,保护群众的合法利益的指导思想,“为了办案而办案”的陈旧意识依然存在,重复执法、执法扰民的现象突出,这种偏重对有经济效益的违法行为进行监管,而忽视了对只有社会效益的违法行为的监管显然与当前繁重的执法任务不相适应,不利于我们对市场经济全面监管。二是对工商行政管理执法行为的内部监督制度的缺失,特别是执法责任制和考核评议制的不落实使得执法行为的规范缺乏制度保障。执法责任难以划清,执法效能的考核缺乏科学的评价指标,执法行为自然难以规范,执法效能也难以提高。

二、建设高效能工商行政管理执法体系建设的路径探析

行政执法是工商行政管理职能的核心内容。工商行政管理执法效能的状况直接决定着其职能目标的实现程度。结合整体性治理理论,笔者认为工商部门应以协调、合作、整合或整体性运作为重点,以建设“效能工商”为立足点,建立系统化的执法模式。

(一)系统化执法的内涵

从一般意义上说,“系统”是指事物不同部分相互链接而构成的整体。由于工商行政管理机关由众多基本要素构成,又由于这些基本要素独立运动,自成一体,互相制约,于是工商行政执法体系中各种基本要素组合又从横向上构成了许多相对独立又相互配合、制约的分系统。因此,所谓系统化执法,就是运用系统论方法,促进工商行政管理执法各种制度和关系等要素的有机统一,形成执法各个环节,各个步骤协调一致、完整统一的执法机制。因此必须将影响执法效能的各因素进行整体性治理,以求形成一个多种要素相互联系、相互制约、相互配合、相互分工的有机联系的执法系统。

(二)系统化执法的要求

1、执法思想系统化。一是要坚持执法法治化标准。即以依法行政作为根本指导思想,规范工商行政管理执法行为,实行法治化管理。二是要明确执法办案的指导思想。即准确理解执法办案是维护国家的法律尊严、维护公平竞争秩序,保护群众的合法利益的根本目的,使办案与执法效能、社会效果相统一。

2、执法机构系统化。要按照精简、统一、效能与权责一致的原则,整合执法资源,科学设定执法机构和工作职责。同时要加强队伍建设,建立一支通法律、懂业务、能执法的,具有廉洁、高效、亲和力特质的工商干部队伍。

3执法机制系统化。一是管理方式上改变以往以监督打击型、监管型为主的行为方式,实行服务型管理,寓管理于服务,促使管理职能的实现。二是在执法方式上,要注重行政管制与行政指导刚柔并济,注重个案执法与行业规范并重,做到案件查办与社会效果进行科学、有机的结合,形成互动式、开放式的治理环境,实现执法效果最大化。三是在执法协作上要从孤立执法向协调联动转变,加强部门间协调联动,发挥资源共享优势。

4、执法效率系统化。一是要提高工商机关整体的运作效率,提高行政与服务效率。二是要坚持政务公开,保证工商行政管理政策透明。三是要加快信息化建设,不断推进电子政务。

(三)系统化执法模式的构建

整体性治理模式的核心机制是协调和整合。因此系统化执法必须在各内设机构之间、各职能部门之间加强业务职能的调整、优化和协作,建立完善高效协调、有机互动的监管执法机制,尤其要合理划分各部门的执法职能与指导职能。

1、完善行政执法系统化分类,建立权责一致的执法体系

必须按照“精简、统一、效能”的原则和综合性市场监管执法的要求,按照行政执法的决策系统、执行系统、指导系统、监督系统的分类,对各内设机构之间,各业务职能进行科学划分与定位,建立起高效协调、有机互动的监管执法机制,一是要建立决策系统。即自上而下建立行政执法指挥体系,强化全局性统一指挥调度职能,为工商执法单位或执法人员提供执法信息,提供执法决策和指挥。二是要建立执行系统。按照执法办案、市场规范、行政许可等具体事项的要求,分解工作任务、分类制定运行流程,规范工作程序,明确谁来负责、达到什么标准、具体保障措施等。三是要建立指导系统。重点要建立和推行市场准入、商标管理、广告管理、合同管理、公平竞争、消费者权益保护、企业信用建设等七大行政指导子系统,改进执法服务方式。四是要建立保障系统。在查办案件,处置消费安全突发应急事件、群体消费事件、大要案和专项整治等行政执法工作时,对全局执法人员、执法车辆和其它执法装备进行统筹安排,确保案件查处及时有序、处置到位。五是监督系统。要建立执法案件内部检查制度,通过检查、评议、督促、纠正等活动,及时发现并纠正存在的问题,保证行政执法的合法性,推动执法水平的提高。

2.注重执法合力的形成,实现各监管环节的无缝化衔接

执法合力的形成是提高工商行政管理执法效能的关键环节,必须围绕市场经济秩序的维护,界定工商行政管理执法职能,实现各监管环节的无缝化衔接。

1)整合内部执法力量和执法机构。一是理顺事权关系。通过横向和纵向事权调整,解决事权不清,职责不明、多头管理、交叉管理等问题。在纵向事权调整中,必须强化市局机关的领导、决策、指挥、组织职权,明确县(区)工商机关组织、协调和执行职权,强化基层工商所具体事务的落实职权。在横向事权调整中,按照精简、统一、效能与权责一致的原则,突出业务部门的行政指导权,突出工商所综合性监管职责。二是整合执法资源。加强各业务职能的调整优化,建立完善高效协调、有机互动的监管执法机制,尤其要合理划分业务部门的执法职能与指导职能,变多头执法为相对专业执法,变全员办案为相对集中办案。三是优化队伍结构。结合干部业务素质、年龄结构、个人专长等因素,对人员进行适当调配,优化互补,人尽其才,以实现资源优化配置。增加基层执法力量投入,提高基层工商所人员比例,提高基层工商所的执法力量。改变执法力量不均衡现象,根据市场主体的数量、监管的外部环境,交通地理条件、经济活跃度以及监管工作量的大小进行综合分析,确定各工商所、各科室人员的编制数,改变监管力量投放不合理、监管效能不高的状况。四是优化工作流程。按照各分类子系统的具体事项要求,分类制定运行流程,规范工作程序,形成完整的职能链,环环相扣,各负其责,实现权责统一、高效运行。

2)完善内部联动机制。强调基层工商所执法功能的发挥,以基层为核心构建执法协调机制,科学整合执法力量。在查处大要案件、复杂案件和开展专项执法时,实行科所联动执法,联合办案、交叉办案,形成信息互通,资源共享的“上下联动,交叉互动”全方位统一的办案体制。同时要综合运用登记年检、品牌认定、信用评比等职能,对违法市场主体实施联合监管,以便最大限度地实现行政执法办案的统一和高效。

3)完善部门联合执法机制。要建立与公安、检察院、质监、食药等部门联合执法协作机制,成立相应联合执法机构,对商业贿赂、食品安全、假冒伪劣商品等违法行为,实行信息共享、联动联查,进一步增强执法合力。三是完善司法协助执法机制。要成立由检察院、法院、公安等共同参与的执法协助机构,在查处重大违法案件时取得司法机关的介入和支持,方便案件移送,促进案件查处和执行,并有效防范职业风险。

3.加强执法办案的管理与监督

一是要建立严格的监督制度。一方面,以效能监察为重点,建立内部检查制度,对执法活动所取得的经济效益、社会效益等进行科学评价,对偏离工作重点、效果不明显的,下达监察通报,重点督办;另一方面,以行风监察为重点,对基层工作进行定期或不定期检查,定期通报结果,纠正违规行为,促进各项工作落实。二是创新基层市场监管巡查考核激励机制。着力于科学考核,完善办案奖惩制度,充分发挥激励机制的作用,调动执法人员办案的积极性。三是严格执行执法责任追究制度。建立并严格执行行政执法责任制度和过错责任追究制度,对查办案件不及时、处置不当的;对违反立案、结案报告制和销案审批制等规定的情况予以严肃处理,对违规执法、行政不作为造成行政诉讼败诉、行政赔偿的,严格追究当事人责任。

参考文献:

[1]赵韵玲:优化工商行政管理执法体制路径,人民论坛,201013

[2]翁士洪:食品安全监管体制研究 新政治学  2010年第1

[3]潘建新 “五个优化”提高基层工商执法效能  国家工商总局门户网站

[4]袁建华  区县工商行政执法体系研究  重庆市工商局信息网 

[5] 璧山县工商局 完善“三项机制”助推执法效能提升  载璧山县人民政府公众信息网

             

 

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