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土地承包经营权作价出资农民专业合作社的实践与思考
发布时间:2012-03-13 信息来源: 点击数: 字号:T | T

土地承包经营权作价出资农民专业合作社的实践与思考

——以南平市为例

杨世平、叶翎、杨邦意、郑登瑜

摘要:土地承包经营权作价出资农民专业合作社是土地承包经营权流转的一种重要方式,是当前农村土地问题研究的一个重点。本研究以南平市为例,对推行土地承包经营权作价出资农民专业合作社的意义、存在的困难和问题进行了认真分析,并提出了推进该项工作及解决推行过程中遇到障碍的建议。

 

关键词:土地承包经营权 出资 农民专业合作社

 

闽北素有"福建粮仓"的美誉,全市耕地面积340.53万亩,占全省耕地面积的17%。①如何通过土地的适度规模经营,促进现代农业发展,推动农民创业创新、农业转型升级,是推动闽北农村经济发展的一个重要课题。土地承包经营权作价出资农民专业合作社,具有转包、出租、互换、转让等流转方式所不具有的优势,是一种比较适合现代农业发展需要的土地流转方式。2010917日,南平市工商局制定了《南平市工商行政管理局关于农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记办法(试行)》(以下简称《南平试行办法》),允许南平市范围内以家庭承包或通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包的土地承包经营权作价出资农民专业合作社。《南平试行办法》实施后至今,全市范围内共诞生了12家以土地承包经营权作价出资设立的农民专业合作社,累计出资额达5189.3万元,取得了一定成效;但也遇到诸如农民积极性不高,法律对家庭承包方式取得的土地承包经营权不合理限制等问题。

一、南平市土地承包经营权作价出资农民专业合作社取得的初步成效

(一)土地资源变资本,解决了农民设立专业合作社的资金问题

“来自邵武市政协的一份调查报告表明:大多数的农民专业合作社注册资本在3万至20万元,经济实力不强”②南平市的耕地面积是340.53万亩,按照一年来新成立的农民专业合作社每亩每年作价500元,出资期限为20年计算,可将闽北农村340.53亿元以上的沉睡的土地资源变为资本,这将有效解决农民设立专业合作社的资金不足问题,对于增加闽北农民专业合作社数量,做大做强闽北农民专业合作社有着重要意义。

(二)推进土地适度规模经营,推动农业产业化

根据规模经济的理论,随着农民专业合作社经营规模的扩大,将有利于农业生产成本的降低和效益的提高。在农业经营的初级阶段,经营规模主要是由用地规模决定的③,制于土地的碎片化,闽北农业生产以分散小规模经营为主,生产率低下,现代农业发展受限。转包、出租、互换、转让等方式实现土地承包经营权的流转,虽也可实现土地规模经营,但由于存在受让方的身份受到法律限制,流转周期短等因素影响,受让方的权益无法得到法律有效保障等问题,导致受让方重视短平快项目,不愿意对土地进行长期投资,限制了闽北农业产业化发展。土地承包经营权出资农民专业合作社,农民的利益与合作社的利益是一致的,土地的长期规模经营有保障,使合作社能对土地进行长期投资,从而促进农业产业化发展。通过土地承包经营权出资农民专业合作社,实际上是将农村最重要的资源——土地与新形势下最有效提高农业集约化水平和组织化程度的组织形式——农民专业合作社的优势结合起来,解决了农民进入市场的主体资格问题,实现了农业生产的规模化、集约化,加快了农民与市场的对接,提高了农民的整体素质,有利于培养新一代农业经营能人,促进现代农业发展。

(三)增加了出资农民的收入

通过土地承包经营权出资农民专业合作社,出资方明显增加了收入。一是进城务工农民既避免了耕地撂荒,每年又可获得一定的合作社分红收入。二是农民在合作社打工增加了收入。土地承包经营权出资农民专业合作社,实现了农业产业化经营,农民转化成为产业工人,在合作社工作,增加了劳务收入。正如邵武市泉源合作社的欧应全说的“以前自己种地,如今也是种地,每个月却能拿到2000多元的工资。”④三是解放了农村劳动力。农民通过将土地承包经营权出资,使不少祖祖辈辈“拴”在土地上的农民获得了“解放”,他们开始跳出土地,涉足新产业,在一定程度上也增加了农民收入。四是根据农民专业合作社在种植品种、销售服务等方面要统一进行,在种植过程中又要分户经营的特点,《南平试行办法》引导农民通过合作社章程,规定农民专业合作社将土地转租时,合作社成员享有优先承租权,实现“生产在家,服务在社”,既充分发挥农民专业合作社产业化经营、规范化服务的优点,又调动了农民的积极性,提高了农民的收入。

二、推行土地承包经营权作价出资农民专业合作社工作中遇到的问题

(一)农民以土地承包经营权作价出资登记的意愿不强

如建瓯市工商局自开展登记农民专业合作社登记以来,截止2011年上半年共注册登记567户家农民专业合作社,注册资金92857万元,均以人民币形式出资,无一户是以土地承包经营权作价出资,具体原因:首先,农民专业合作社的出资只要经全体出资成员签名确认即可,无需验资,实际上相当于成员采取申报方式出资,农民觉得采用土地承包经营权作价出资增加环节,对其办理注册登记并无实际意义,因此无强烈需求。其次,地方政府的政策扶持不到位,导致农民登记意愿不强。从职能角度分析,工商部门主要是负责农民专业合作社的登记,而土地承包经营权作价出资农民专业合作社是一项服务“三农”的重要政策,需要地方政府在政策上予以扶持,需要农业等相关部门的密切配合,单靠工商部门单兵突进,制定便民登记政策,无法调动农民出资登记积极性。第三,土地承包经营权作价出资农民专业合作社的优势未得到充分体现。因土地承包经营权作价出资农民专业合作社开展的时间较短,以土地承包经营权作价出资的农民专业合作社经营情况良好,引导农民发家致富的典型例子不多,对农民缺乏吸引力。

(二)以家庭承包方式取得的土地承包经营权出资存在法律障碍

《农村土地承包法》第41关于以家庭承包方式取得的土地承包经营权出资应当符合以下几个条件:一是承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的;二是要经发包方同意;三是受让人只能是其他从事农业生产经营的农户。依据《农村土地承包法》的上述规定,以家庭承包方式取得的土地承包经营权作价出资农民专业合作社存在以下问题:一是以土地承包经营权作价出资的农民很多并没有稳定的收入,而是想通过出资行为获得收入。二是土地承包经营权作价出资要经发包方同意,既限制了农民处分土地承包经营权的自由,也为集体经济组织干涉农民的出资行为找到了借口。三是作为受让方的农民专业合作社不是从事农业生产经营的农户,亦不符合法律规定。

(三)农民退社自由与维持土地规模经营之间存在冲突

根据《农民专业合作社法》第12192021条的规定,合作社成员有退社的自由。如果允许合作社成员自由退社,则农民专业合作社所具有的土地连片规模经营优势将不再存在,通过土地承包经营权出资合作社推进农业产业化的目标就无法实现。同时,根据《农民专业合作社法》第4条规定“农民专业合作社依照本法登记,取得法人资格。农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产,享有占有、使用和处分的权利,并以上述财产对债务承担责任。”的规定,农民专业合作社可依法对合作社的财产进行处分,可能导致退出合作社的成员无法退回承包地的情况发生。

(四)土地承包经营权评估作价不规范

土地承包经营权作价出资农民专业合作社,必然涉及承包经营权评估作价的问题。《农民专业合作社登记管理条例》第8条:“成员以非货币财产出资的,由全体成员评估作价。”的规定虽然明确了土地承包经营权评估主体和方式。但由于农民专业合作社是企业法人,是以合作社资产保证成员利益和交易安全。土地承包经营权由全体成员评估作价,将产生以下问题:第一,合作社成员较多的情况下,要求全体社员共同作出决定不具有可操作性。第二,农民专业合作社成员非专业评估人士,因各种主客观原因,往往存在评估作价畸高畸低的情况。如有的评估价高出实际价值的几倍或几十倍,影响到与合作社交易的第三方的交易安全;有的评估价过低,又损害了土地承包经营权人的利益。

(五)通过家庭承包取得的土地承包经营权不得抵押影响了农民专业合作社融资

根据我国《物权法》的规定,对于以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等的土地承包经营权可以设定抵押,而通过家庭承包取得的土地承包经营权不得抵押。农民专业合作社成立后,经常会遇到融资问题,而大多数农户作为出资的土地承包经营权是以家庭承包方式取得的,如果不允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权设立抵押,在农民专业合作社能够抵押的资产有限的情况下,势必会影响到农民专业合作社融资,也极大影响了农户以家庭承包方式取得的土地承包经营权出资合作社的积极性。

(六)农民专业合作社清算时,通过家庭承包方式取得的土地承包经营权不得偿债的规定对合作社信用产生了不良影响

第一,根据《农民专业合作社法》第4条“农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产,享有占有、使用和处分的权利,并以上述财产对债务承担责任。”及第5条“农民专业合作社成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担责任。”的规定,作为出资的农户家庭承包取得的土地承包经营权可用于农民专业合作社的债务清偿,这与我国禁止将家庭承包取得的土地承包经营权抵偿债务的禁止性规定相冲突。第二,我国现行的法律禁止非农村集体经济组织成员承包农村的土地,但当农民专业合作社的债权人是非农村集体经济组织的成员时,该债权人便成为土地承包经营权人,二者之间又存在冲突。如果上述冲突无法得到合理解决,必将对与农民专业合作社交易的债权人利益产生不利影响,进而影响到合作社自身的信用,不利于合作社的发展。

三、推进土地承包经营权作价出资农民专业合作社工作的若干建议

针对土地承包经营权作价出资农民专业合作社面临的上述问题,我们提出以下几点建议:

(一)加大宣传,发挥地方政府的主导作用,提高农民以土地承包经营权作价出资登记的意愿

一是要加大对农民的宣传。要根据农民重视现实利益的特点,重视发现、培育、总结和推广通过以土地承包权作价出资设立农民专业合作社而致富的典型例子,通过农民身边的故事,使广大农民认识到以土地承包权作价出资设立农民专业合作社能增加自身的收入,能分享土地长期增值收益,能分享合作社发展成果,提高农民对土地承包经营权作价出资设立农民专业合作社的价值和意义的认识。二是要推动地方政府制定扶持政策。要使地方政府从推动农村改革,提高服务三农工作水平的高度来认识农民以土地承包经营权作价出资农民专业合作社的意义,将该项工作作为农村改革的关键切入点,发展农业经济的利益切入点,发展现代农业的基础结合点。要通过地方政府的协调,发挥农业部门在推进土地承包经营权作价出资农民专业合作社工作中的作用,由农业部门与工商部门联合制定土地承包经营权作价出资农民专业合作社合同示范文本、合作社的章程示范文本、土地承包经营权作价评估方法等,使土地承包经营权作价出资农民专业合作社尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。要推动地方政府出台扶持以土地承包经营权作价出资设立农民专业合作社的优惠政策,通过加大财政补贴扶持力度,鼓励、扶持农户创业,完善农村社会保障体系,营造有益于土地承包经营权作价出资设立农民专业合作社的良好社会环境,提高农民出资登记意愿。

(二)取消对以家庭承包取得的土地承包经营权出资的限制

人认为“如果不对农村土地承包经营权的转让和抵押进行一定的限制,遇经济困难或灾祸之年,农民转让或抵押自己的土地,将使农民失去土地,也就意味着失去了生活的保障。因此有必要对从家庭承包的土地流转加以一定的限制”。⑤这种观点有一定道理,但随着经济的发展,土地的社会保障职能逐步弱化,同时农户通过土地承包经营权出资获得了更大的收益,并不会失去了生活保障,因此,对出资的农户要求有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的没有必要。2007年实施的《物权法》明确土地承包经营权是一种用益物权,2009年修订的《农村土地承包法》第42条也明确规定承包方可自愿将土地承包经营权入股,这都是一个进步。土地承包经营权既然是一种物权,农户就应当有自由处分的自由。农户未取得发包方同意的情况下以家庭承包取得的土地承包经营权出资,不会损害发包方的利益,也不会改变土地的性质和用途。此外,要求受让人只能是其他从事农业生产经营的农户也完全没有必要,只要受让人是从事农业生产的,就能保证土地的农业用途,因此,农民专业合作社作为受让人并无不可。

现行法律关于土地承包经营权在权利的生效、内容、转移、救济与保护方面更像是一种债权。我们认为,在直面现行法律规定的矛盾性、双重性、物权功能不完整性的前提下,可从理论上将家庭承包方式取得的土地承包经营权分为承包权、经营权、收益权等,承包权是具有身份权性质的物权,农户不得转让;而经营权、收益权是非身份权性质的物权,可依法转让,从而构建家庭承包取得的土地承包经营权出资农民专业合作社的法理基础。农户以家庭承包取得的土地承包经营权出资农民专业合作社,实际上只转让了一定期限内的经营权和收益权,农民专业合作社只是取得了承包地的经营权、收益权,农户的承包权并没有转让给合作社,根据《农村土地承包法》第27规定,此种流转方式只须报发包方备案即可。

实践中,《农村土地承包法》第41条的规定在农村土地流转中基本没有得到执行,这也充分说明《农村土地承包法》的上述规定不合理、不正当,没有可操作性,因此,有必要对《农村土地承包法》的上述规定予以修改,对土地承包经营权出资流转实行一体的法律制度。

(三)通过合作社章程合理解决农民退社自由与维持土地规模经营的冲突

农户以土地承包经营权作价出资农民专业合作社的最大优势就是能促进农业的产业化、规模化经营,如果允许成员自由退社,就会对合作社产业化经营产生不良影响。为解决这个问题,可参考《南平试行办法》第12条第(二)项的规定,指导合作社在章程中规定,当合作社成员退出合作社时,应当与农民专业合作社签订土地承包经营权出租流转合同,这样既可以维持土地的规模经营,又避免了侵犯农户的退社自由权,合理解决了农户退社自由与维持土地规模经营的冲突。

(四)建立合理的土地承包经营权作价评估机制

鉴于合作社成员对合作社出资都无需评估的情况,我们认为,在现实法律框架下,国家有关部门应通过行政指导方式引导农民专业合作社成员在合作社章程中规定评估的原则和方法,同时也可通过制定土地承包经营权作价评估的指导原则及各地的参考价格的方式避免评估时畸高畸低的情况发生。有观点认为采用收益还原评估法对农用地价格进行评估比较合理,但我们认为,该方法虽比较合理,有利于充分保护农户的合法权益,但现阶段对大多数农户来说不具有可操作性。在国家有关土地承包经营权评估规定未出台前,可参考《南平试行办法》第12条第(一)项、第10条的规定,即以当地同等质量等级的土地每亩平均年租金×出资期限,同时在登记机关应当在农民专业合作社营业执照上的成员出资总额后加注:“农村土地承包经营权作价出资***万元”,以保护与合作社交易的相对方的交易安全。同时,由于土地资源的稀缺性,决定了土地价格的长期趋势是上涨的,为了保护农民的合法权益,提高出资农户话语权,应当赋予农户以货币、实物等符合法律法规规定的出资形式置换出其作为出资的土地承包经营权的权利,《南平试行办法》第12条也对此予以了规定。

(五)允许农民专业合作社以家庭承包取得的土地承包经营权抵押融资

“土地作为一种生产要素,只有合理有序的流转,才能体现其内在价值,提高其效用。”⑥我们认为,在目前的法律框架下,农民专业合作社能提供的抵押物非常有限,如果作为农民专业合作社最重要的财产——家庭承包取得的土地承包经营权无法抵押,那土地承包经营权作价出资农民专业合作社的意义将大打折扣。在《物权法》第128条已经规定土地承包经营权可以转让的情况下,限制家庭承包取得的土地承包经营权抵押不具有合理性和正当性,也没有实际意义,因为抵押土地承包经营权对农户的影响不会大于转让。因此,我们建议,与其限制家庭承包取得的土地承包经营权出资农民专业合作社的抵押融资,不如进一步完善土地承包经营权抵押制度,以更有效地保护农户的土地承包经营权益。实际上,2011415日,全国统筹城乡综合配套改革试验区——重庆市制定的《重庆市农村土地承包经营权抵押登记实施细则(试行)》已明确规定,农民专业合作社所享有土地承包经营权可依法抵押。是建设海峡西岸经济区的四个关键之一,而开展包括土地承包经营权、林权、农房的抵押贷款是创新农村融资体制,破解农村生产发展资金难题,激发农村经济发展活力重要举措,值得探索、推进。

(六)妥善处理农民专业合作社清算时家庭承包取得的土地承包经营权的归属

现在,各地出台的土地承包经营权作价出资农民专业合作社的相关规定,对农民专业合作社清算时以家庭承包取得的土地承包经营权的归属问题都予以回避,但随时间的推移,这个问题是无法回避的。有一种观点认为,家庭承包取得的农民土地承包经营权不得作为清算时合作社资产用于偿还债权人,否则农户的土地承包经营权会受到侵害。对此,我们认为,对农民专业合作社清算时土地承包经营权的归属问题,逃避的态度是行不通的;同时不将家庭承包取得的农民土地承包经营权作为清算时合作社的资产的观点是不符合法律基本原理。根据《农民专业合作社法》第5条的规定,农民专业合作社是法人,拥有独产的财产,如果不将家庭承包取得的土地承包经营权作为合作社资产,那么合作社就不符合法人的特征,不能称为法人。

当然,为妥善处置农民专业合作社清算时家庭承包取得的土地承包经营权的归属,可引导农民专业合作社在章程中规定“以家庭承包取得的土地承包经营权出资的成员可以直接以货币出资形式置换出其作为出资的土地承包经营权;也可以将土地承包经营权依法流转,以流转的转包费、租金、转让费作为出资置换出土地承包经营权。”以有效地保护农户土地承包经营权益。如果农户不愿意回购或无力回购的,应当允许农户以出资的土地承包经营权中剩余年限经营权、收益权抵债,但土地的承包权仍属于农户,这样既不会损害农户的土地承包经营权,又可保障农民专业合作社债权人的合法权益,提高农民专业合作社的信用,促进农民专业合作社的健康、快速发展。

参考文献

①柯万宝:《缔造“福建粮仓”的奇迹——福建省南平市耕地保护工作纪实》,载《国土资源通讯》,20107期。

②《邵武:让“活起来”的土地生金聚银》,载2010124日人民日报海外版。

③林带雄:《农村土地承包经营权流转价格研究》,载《中国知网》,P10

④《邵武:让“活起来”的土地生金聚银》,载2010124日人民日报海外版。

⑤全国人大法工委民法室处长赵向阳主编:《中华人民共和国农村土地承包法问答及实施指南》,中国农业出版社20029月版,第154页。

⑥梁慧星、陈华彬,《物权法》M,北京:法律出版社,1997

(作者单位:南平市工商局   

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