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关于进一步推进企业登记制度创新的探讨
发布时间:2012-03-13 信息来源: 点击数: 字号:T | T

关于进一步推进企业登记制度创新的探讨

欧爱琼、吴志勇、刘如阳、蔡迎凯

 要:企业登记制度的创新在推动服务型工商的建设中起着重要的作用。本文回顾了企业登记制度改革创新的历史,探讨了企业登记制度改革创新中存在的问题,阐述了企业登记制度创新中应当遵循的基本原则,并对如何创新企业登记制度、进一步做好企业注册登记工作提出了若干建议。

 

关键词:企业登记 制度创新 探讨

改革开放以来,我国工商行政管理体制经过多次变革,突出的标志就是职能转变取得了显著成效,围绕建立服务型工商,在监管理念、制度和行为方式等方面实现全面创新,寓管理于服务之中,积极服务大局、服务群众、服务经济社会发展。[]工商行政管理体制改革的进程实际上就是一个各项制度不断创新的进程,特别是企业登记制度的创新,已成为推动建设服务型工商的先导。在建设社会主义和谐社会的新形势下,研究如何进一步推动企业登记制度的创新,服务工商行政管理科学发展、和谐发展,已成为当前一项十分重要而紧迫的任务。

一、企业登记制度改革创新的回顾

我国企业登记制度是伴随着国家改革开放和社会主义市场经济体制建立这一伟大的历史进程,历经探索建立、创新借鉴和发展完善三个阶段,每个阶段的发展都受到当时社会基本经济制度和政府经济管理体制的直接影响,其基本定位与目标任务随着历史阶段和历史条件的发展变化而不断创新发展。总体说来,企业登记制度改革创新历程体现于三个方面:

一是市场主体立法从按所有制立法转为按企业组织形式立法。在传统计划经济体制下,我国按照所有制性质通过了《全民所有制工业企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡村集体所有制企业条例》、《私营企业暂行条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》以及《企业法人登记管理条例》等法律法规。这种以所有制形式立法,适应了当时公有制及计划经济的要求,但不利于市场主体的平等准入。1993年出台的《公司法》为建立现代企业制度提供了法律依据,推动了企业登记制度改革创新向纵深方向发展,随后《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《农民专业合作社法》相继出台,标志着我国的市场主体立法已逐步从按所有制立法转向按市场主体组织形式立法的转变,标志着工商企业注册登记管理工作的改革和发展进入全面创新和完善阶段。

二是市场主体准入理念从实行严格的准入审批制转为鼓励准入的许可制。与按所有制立法相适应,市场主体准入管理制度在制度目标和执法观念上,带有计划经济色彩和政府配置资源理念,不同市场主体之间,在准入条件、程序和管理标准方面,存在明显的差别待遇。《公司法》、《公司登记管理条例》及《行政许可法》出台以后,市场主体的登记被列为行政许可范畴,并确立了形式审查为主的审查原则。对申请材料齐全、符合法定形式的申请事项,实行当场登记,行政指导成为登记管理的重要辅助手段。市场主体准入的职能定位和实现方式面临着新的发展机遇。

三是地方推动经济发展的积极性逐步成为推动企业登记制度改革创新的主要力量。改革开放从沿海部分城市试点探索开始,遍及全国,并推动了国家法律法规的修改和企业登记制度的创新。各省、市、县纷纷出台了一系列放宽市场准入、扶持经济发展的法规规章和规范性文件,如1993年《海南经济特区企业法人登记管理条例》,1995年《厦门经济特区企业登记管理条例》,上海、福建等地试行了注册官制度等等。国家工商行政管理总局抓紧清理部门规章和规范性文件,推进人大和政府有关部门完善公司法、许可法、竞争法等法律制度体系,进行行政审批制度的改革。各地各部门所进行的企业登记制度改革的创新不断推动着国家法律法规的创新,如允许投资一人有限责任公司、实行注册资本分期分批到位等等,最终均在《公司法》的修改中得到确认。

二、企业登记制度创新中存在的问题

企业登记制度的创新,对推进服务型工商建设起到了重要的作用。在实现科学发展、建设服务型政府的今天,制度创新起着越来越重要的作用。与此同时,我们也看到,企业登记制度创新进程中也存在着不少有待进一步解决的问题。

1、制度创新理念的问题。

制度创新的前提是制度制订者和实施者的理念必须跟上实践发展的步伐。在改革创新过程中,人们思想观念的转变比服务方式、服务手段等方面的变革要重要得多、阻力也要大得多。从计划经济到市场经济的变革,需要用制度重新定位政府在市场经济中的角色,特别是要树立市场经济的理念。而多年来企业登记制度改革创新的实践表明,“市场”的理念不够突出一是市场主体类型混乱。公司法、个人独资企业法、合伙企业法等按企业责任形式以及组织形式的市场主体法律法规已经基本形成,但全民所有制、集体所有制、私营企业等按所有制形式的传统企业制度的法律法规依然存在。20113月份,国务院还通过了《个体工商户条例》,以法规形式强化了个体工商户这一颇有争议的市场主体。二是企业登记前置审批过多。近几年随着重大责任事故频发及行政问责制的加强,企业登记前置审批还有不断强化的倾向。虽然《行政许可法》第十五条第二款明确规定地方性法规及规章不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可,但在实际操作中,部门规章设置了大量的企业登记前置审批,国家工商总局在前置许可项目的征求意见稿中也将很多部门规章设置的审批项目作为企业登记的前置审批项目,而且一些前置许可项目的设置由于未与许可审批部门协调,导致执行中存在不少问题;三是登记行政审查过多过细。企业登记中需要登记机关办理登记的事项过多,审查的事项过杂,如对于章程备案内容的审查、对于公司法人治理结构的审查、对于公司资本到位率的审查等等,严格意义上不少事项均可以由企业自主决定。过于注重行政审查的力量,忽视了企业的自主性,增加了行政成本,也增加了行政审查失误的概率。

2、制度创新设计的问题。

从企业登记制度发展历程来看,各地的创新实践不断突破法律上的禁区,推动了改革开放和当地经济的快速发展,也推动了法律法规大踏步的变革,但同时也出现了法律虚无主义的倾向。人们思想中形成一种惯性,以为改革就是要突破法律法规的禁区,于是以言为法、以内部文件、个人看法取代法律的情形比比皆是。有的地方不经法定程序即可撤消被处以吊销营业执照的行政处罚;有的地方实行容缺登记,在不具备法定文件的情形下也予以登记。各地竞相攀比政策优惠,一个地方降低注册资本,另一个地方则实行零首付[];甚至在登记制度改革上单兵突进,如有的地方工商局不再核定《营业执照》具体经营范围[],虽然便于企业自主选择经营项目,但由于与税务、统计等相关部门没有进行相应的协调,导致申请人营业执照无法获得其他部门甚至外地工商局的认可,最终申请人还是需要申请核定具体经营范围。制度的设计朝令夕改,导致申请人无所适从。

3、制度创新执行的问题。

由于一些创新制度的设计与实际情况有所差距,导致制度规定流于形式,执行无法到位。如“一次说清、二次办结”等承诺制度,目的在于减少当事人多次往返,提高服务水平。但由于企业登记涉及法律法规众多,提交材料复杂,各个企业的实际情况又往往不同,导致这些目的性良好的制度实际上难以贯彻到位。特别是有的制度创新超过了法律法规的规定,在行政问责制越来越严格的今天,实践中登记工作人员被予以追究行政责任甚至刑事责任的事例屡见不鲜,与行政作为违法可能产生的后果相比,行政不作为所产生的法律后果则轻得多,两害相权取其轻,于是,在登记工作人员中逐渐产生了宁可不作为也不愿意承担作为的法律后果的思想倾向,碰到问题不敢负责、怕担责任,执行中走过场等现象比较普遍,创新性的制度往往只体现于书面报告中而无法贯彻执行。

4、制度监督反馈的问题。

一项创新性的制度出台以后,在实践中效果如何,是否需要随着实际情况的发展而进行相应的修改、废止,这就需要及时对制度执行情况进行监督反馈。制度形成后具有相对稳定性,而社会生活总是处于不断地发展变化中,因此企业登记制度的创新也必须要树立与时俱进的观念,加强调查研究,及时把握企业登记工作发生发展的特点、规律和趋势,准确地预测可能存在的问题,针对变化了的情况及时完善、修订甚至改革相应的企业登记制度。多年来各地出台了很多优惠政策,可以说几乎年年都有新政策,但是对于政策的实施情况却缺乏一个反馈的程序,制度创新的效果也无法进行准确评价。

三、推进企业登记制度创新中应当遵循的原则

1、法治性原则。创新企业登记制度,首先必须处理好改革创新与依法的关系。我国的“基本国策”是“改革开放”,而“依法治国”是我们党治国的“基本方略”,可见改革创新与法治都是同等重要和相互促进的。改革创新是法律制度得以充分实施和不断完善的重要推动力,同时,法律为改革创新提供了可靠的制度保证。因此,一方面,企业登记制度只有在不断创新中才能得以全面落实,切实承担起服务企业、发展经济的重任;另一方面,企业登记制度的创新要纳入法治轨道,通过法治保障、规范制度创新,才能努力避免和防止出现大的失误,可以说,改革创新与依法治国是相辅相成的。创新企业登记制度,需要坚持在工商行政管理法治建设的框架内,按照法治建设的大方向和总体趋势,加强调查研究,主动加强与市场主体的密切联系,既考虑到现实的社会需求,又考虑到当前政府职能转变时期法律滞后和空白的一些情形,既克服法律虚无主义的倾向,又要克服片面地强调依法行政,而陷入无所作为的倾向,主动回应社会各界对工商行政管理的期望,有所为有所不为,凡是法律法规没有明确禁止的,都支持鼓励企业大胆地试大胆地闯,积极实现合法与合理的有机统一。

2、现实性原则。创新企业登记制度,必须坚持一切从实际出发,理论联系实际。任何的改革创新都不能脱离实际,必须因地制宜,而不能好大喜功,为创新而创新,搞形式主义。实践是检验真理的唯一标准,改革创新的过程就是“实践—理论—再实践”的过程。企业登记制度的各项改革成果,都是坚持实事求是取得的。各地登记机关,在坚持社会主义市场经济的前提下,针对当地经济社会快速发展过程中出现的各种实际问题,不断通过深入基层调研,研究解决实际问题,比如联产承包制度、股份合作、公司制度、一人有限公司、合伙企业,等等。可以说,各项登记制度的创新,都在是尊重实践、尊重基层的首创精神的基础上取得的。

3、预见性原则。创新企业登记制度,必须做好预测工作。要从企业登记管理发展的状况、趋势和各种情况进行预测,了解社会对企业登记工作的客观需要以及制度创新的可行性等等方面的情况。这就要在制度制订进程中准确进行预测,始终围绕降低企业申请成本、提高登记效能、真正为基层解决实际困难来推动制度创新。要切实加强对改革创新设想的论证,条件成熟、能够取得实际效果的大胆实施,条件不成熟的搞好试点,不具备条件的则坚决不实施。

4、便民性原则。立党为公,执政为民,是中国共产党的本质特征,企业登记制度的创新也必须为了人民的利益,遵循人民的意愿而改革,而且不能仅停留在口号上,必须充分征求和听取广大群众的意见,始终围绕“以人为本”这个科学发展观的核心,牢牢把握坚持为民利民的本质,通过改革克服企业登记管理中诸多与以人为本、执法为民不相符的理念的行为,不断提高企业登记服务水平和效果,营造快捷、公平、公正的市场准入环境,为人民群众提供热情、周到、高效、便捷的服务,真正体现为民利民的理念和要求。

四、进一步创新企业登记制度的若干建议

按照十七大报告提出的“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的要求,创新企业登记制度,是推动建设服务型工商的必然趋势。深入学习实践科学发展观活动以来,国家工商总局企业注册局对全国企业注册工作进行了深入调研,全面汇总了目前企业登记工作中目前迫切需要解决的七个方面的问题,如企业经营范围、企业名称、企业登记规范、企业登记前置许可等等,对这些问题的解决,也提出了相应的意见。[]不少专家学者及从事实践工作的同志们也提出了许多好的建议和意见,如制订统一的商事登记法、取消注册资本最低限额的规定、取消经营范围的登记[]、实行承诺注册资本制度等等。由于省一级工商行政管理机关职权所限,在国家商事登记立法没有开展之前,推进企业登记制度的创新,应当在现有的法律法规框架内进行。

(一)树立服务科学发展的理念。

企业登记制度的创新必须要紧紧围绕科学发展,将科学发展观的要求落实到企业登记管理法定职责的各个方面。要始终保持创新精神,不断克服传统的不合时宜的服务观念和习惯,不断提出服务新思想新思维新观点。对于登记工作人员来说,在服务企业的理念上,要明确我们的工作就是服务企业、服务人民群众,切实帮助解决市场主体登记准入中存在的问题,设身处地,想企业之所想,急企业之所急,而不是以为企业办事就是给我们添麻烦;在服务企业的思路上,要积极推动企业登记制度改革,在名称上探讨如何放宽合伙企业、独资企业冠名条件,鼓励个体工商户转型为企业,研究推动新兴行业的登记,放宽经营范围的登记,推动国有企业改制重组等等。实践对我们的工作提出了迫切的需求,企业注册登记工作服务科学发展,就应当根据发展的需要不断提出解决问题的措施和意见建议,并将之上升为行之有效的制度,逐步推进科学发展。

(二)建立企业注册登记标准化管理制度。

标准化管理是做好企业登记工作的必然要求,规范企业登记材料的最终目的也是实行标准化管理。在企业登记提交的材料规范上,《公司法》和《公司登记管理条例》作了比较原则的规定,国家工商总局出台了细则,制订了企业登记材料规范,但由于企业登记的复杂性,以及不同企业登记工作人员认知水平的参差不齐,在同省范围内或同一省辖区内,各登记机关对同样的登记申请往往有不同的登记要求,即使在同一登记机关内部,不同的登记工作人员对同一登记申请事项也可能存在不同的做法,审核标准缺乏较为具体的规范和相对的统一。因此,应当探讨通过加强信息化工作,完善登记软件,按照一切工作有程序,一切程序有控制,一切控制有文件,一切文件有标准的要求,逐步建立企业登记标准化管理制度[],最终达到对同一登记申请,在省内不同的登记机关之间,在登记机关内部不同的登记工作人员之间,应当给予相同的对待这一目标。

(三)建立方便当事人申请登记管理的制度。

由于企业登记材料较多,程序复杂,企业登记申请人往往不懂得如何依法依规办理,经常为此而多次咨询登记工作人员,增加了申请人负担的同时也增加了登记人员的工作量。对此,可以从以下几个方面探讨解决:

1、鼓励成立企业注册登记代理机构。通过代理机构办理相关事务是国际上的惯例,如目前的商标代理机构、律师事务所、会计师事务所等等。通过企业登记代理机构办理工商注册登记业务可以帮助申请人解决材料繁多、无法遵循的问题,也可以在很大程度上减轻登记人员的咨询工作量。目前的企业注册登记代理机构相当部分还处于地下状态,宣传业务靠到注册登记窗口发名片、做小广告等方式,而且以可以代垫注册资本、提前领照等方式吸引业务,涉嫌从事违法行为的同时也影响了企业登记机关形象。可以探讨通过加强培训,规范业务等方式引导登记代理机构开展合法合规经营,经培训合格的登记代理机构,可将其公司名称、电话号码展示于注册大厅,供申请人选择。对于从事违法法规行为的登记代理机构记入黑名单,登记时加强审查,甚至可以对其代理的登记申请提出不信任等。

2、规范登记材料范本。申请人因不懂如何正确填写材料规范,而经常被退件的情形也比较常见。可以将所有的登记材料按照登记种类进行整理,形成范本,并作进一步详细说明,供申请人参考。说明的详尽程度应争取做到企业申请人员可自助进行查询办理而不需要咨询窗口工作人员,以尽量避免往返于登记机关之间,也可以减轻窗口人员的工作量。这些详尽的材料填写范本及办事程序还可以放置于互联网上,供申请人员下载参考。

3、完善网上注册登记。网上注册登记的方向应实现自助式登记,如在网上登记内容填写中申请人只需要输入企业名称、股东、董事、经理、经营范围等必录事项,即可以自动生成申请表格、股东会决议、董事会决议、章程等必须提交的材料,并对提交材料的要求进行自动提示,而无须申请人熟悉登记法律法规及工作流程。一切登记事项皆可通过软件自助引导,如经营范围的填写规范是申请人中最容易出现错误的,可通过网上工商登记软件实现自助引导式填写,对于属于前置审批许可的事项,可通过逻辑判断,提醒申请人需办理前置许可申请。通过完善网上注册登记,争取实现足不出户,即可办理工商业务。

(四)简化企业登记管理事项。

在现有的法律法规框架内,可以探讨在以下几个方面进一步简化企业登记管理事项:

1、简化企业登记材料审查。在遵守国家工商总局提交材料规范的前提下,明确并尽量简化对企业提交登记材料的审查。如对企业注册资本的审查,以会计师事务所的验资报告为依据,但对验资报告的许多附件,可不要求企业提交。

2、简化登记事项。以经营范围为例,目前的经营范围并不能真实反映市场主体所涉及的经营项目,许多企业登记的经营范围较多,但实际生产经营的项目较少。因此,可探讨减化企业经营范围的核定,一是前置许可经营项目应当登记,属于国家法律法规规定授予的特种经营资格,在经营范围登记中应当体现;二是主营项目应当登记,企业名称中一般要体现主营项目,是企业生产经营的实际需要,也应当保留便于国家统计分类和税收征收;对于上述以外的其他项目,只要法律法规允许的均可经营,可以不核定具体经营项目,由企业自主选择经营。这种设想,兼顾到了前置许可要求及国家的统计工作和税收征管问题,同时又照顾了企业的实际情况,对于登记工作人员来说,也无需小心谨慎的核定每一具体的经营项目。

(五)进一步提升企业登记服务水平。

1、提升服务层次,由热情服务向效率服务转变。企业注册登记服务不应仅仅定位于热情服务,要克服过去一讲服务往往强调服务作风、服务态度的倾向,要按照转变职能、提高效能的要求,克服低层次应付式服务,切实高效帮助企业解决实际问题,实现效率服务。要经常研究分析本地经济发展的一般规律,及时预见预测工商部门在服务地方经济发展中可能遇到的新情况新问题,注意提高服务工作的超前性,如在经济发展中碰到的交易所登记等新型经济业态问题,应提前介入研究,及早应对。通过积极开展各类学习实践调研活动,提升服务理念,强化服务意识,牢固树立和保持主动服务、积极服务、创造性服务、更加自觉服务经济发展的理念,增强为民办事、服务发展、服务民生的主观能动性。

2、提升服务方式,由现场服务向网上服务转变。充分利用信息化手段,全面推行网上服务,公开公示登记法律法规、许可程序及提交材料规范,修改完善文书范本,提供表格下载、市场主体登记基本信息查询等服务,通过完善网上公示、网上查询、网上登记、网上年检、网上投诉等,加强登记机关与社会公众交流和互动,全面提高办事效率。因地制宜,开发网上工商业务办理系统,创建网上虚拟办事大厅,使申请人不受时间空间的限制,可以在网上准确快捷安全地办理各项工商业务,实现自助式服务,一方面可以大大方便申请人,另一方面也可以减轻登记机关的运营成本和登记工作人员的负担。

3、提升服务举措,由政策优惠向机制创新转变。倡导在工作中就简化环节、提高效率等方面采取行之有效的办法,积极探索,大胆尝试,确保成效。如推行主办注册官制度,减化审批环节;推行否定报备、限时办结、一次说清、上门服务、预约服务等制度;积极运用集体讨论、专题研究的方法,主动帮助企业研究解决问题;开展登记事务行政指导,帮助企业依法依规申请登记;积极探索建立适应经济发展要求的登记措施和方便企业年检的方式等。特别要注重提高注册登记工作人员的素质,通过各种方式如建立注册官园地等加强学习交流,保证各级注册登记工作人员能够及时学习掌握最新法律法规,研究解决登记工作中的问题,提高服务发展的能力和水平。

 

   

[1]十七大报告辅导读本[M].北京: 人民出版社,2007

[2] 国家工商行政管理总局编著.中国工商行政管理概论[M].北京: 中国工商出版社,2009

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(作者单位:福建省工商局企业注册处 

 



[]国家工商行政管理总局编著.中国工商行政管理概论[M].北京: 中国工商出版社,2009:577

[]注册资本“零首期”,登记管理“零收费”[DB/OL]. http://szsb.sznews.com/html/2011-01/14/content_1405504.htm2011-7-26

[]北京开公司将更方便 不再限制具体经营范围[DB/OL].http://business.sohu.com/2004/02/12/18/article219041837.shtml2011-6-25

[]深入学习实践科学发展观,促进企业登记管理服务科学发展访国家工商总局企业注册局郭志斌局长[J].工商行政管理,2008,(22):21-23

[]杨卫东.商事登记制度立法改革若干问题的思考[J].工商行政管理.2009,(09):19-21

[]李成树、秦艳秋、姚荣.提高登记注册效能的有益探索—如皋工商局推行登记注册工作标准化管理的调查[J].中国工商管理研究.2009,(11):49-53

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